中国城乡义务教育差距归因:政策分析的视角
【作者】: 鲍传友
【出版社】: 北京师范大学教育学院
【主题词】: 义务教育,城市,农村,政策
【全文】: 本文为袁振国教授主持的全国教育科学“十五”规划国家级重点课题《转型期中国教育重大政策案例研究 》的阶段成果之一,课题编号:AFA010001。 城乡义务教育的差距拉大是当前中国教育发展中不可回避的严重事实,已经有相当多的研究从不同的侧面揭示了这种差距的状况,本文对此不再赘述,而是集中分析造成这种差距的政策原因。需要说明的是,本文所分析的政策是一个广义的政策含义,它不仅包含了一些具体的行政决定,而且还涵盖了一系列的制度和法规。由于教育问题的复杂性,文章在分析造成差距的政策原因时将视野进一步扩大到相关的社会政策和公共政策领域。鉴于城乡义务教育差距的产生是一个政策后果累积的过程,因而所分析的政策不仅包括了现行的政策和制度,而且也包括了曾经实行过的政策和制度。   一、与城乡二元结构相适应的一系列制度安排是中国城乡义务教育差距形 成的历史因素和制度根源   城乡二元结构是世界发展中国家普遍存在的一种历史现象。建国后,我国实行了高度集中的计划经济体制。为了加快工业化建设,国家运用各种行政手段,从社会各方面特别是农村集中有限的资源,形成工业和城市建设的资金积累。同时,限制人口向城市流动。这些措施虽然在当时有其历史必要性,使我国在不太长的时间内初步建成了比较完整的工业体系,但却为社会发展付出了巨大的代价,造成了中国城乡严重分割的二元格局。这种二元社会结构的形成使一系列的社会和经济发展政策和制度打上了城市偏向的深深烙印。 (一)户籍制度①   建国初期,我国人口在城乡之间可以自由流动,基本上不受什么限制,《共同纲领》和1954年第一部宪法都明文规定:中华人民共和国公民有居住、迁徙的自由权。但随着大量人口涌入城市,城市人口的负荷量骤然增大,城市资源短缺的状况日益严重,国家最终采用了限制人口自由迁徙的户籍管理制度。1958年1月,颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,以法律形式规定了迁移审批制度和凭证落户制度,严格限制农民向城市、小城市向大城市的人口迁移。1963年后,国家以是否吃“商品粮”为标准,将所有人分为“农业人口”和“非农业人口”两类,实行“农”与“非农”的户籍管理方式。由此,与城乡二元结构相 对应的户籍制度正式形成。   1964年8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,该文件明确规定:“从农村迁往城市、集镇,从镇迁往城市的,要严加限制,从小城市迁往大城市,从其他城市迁往北京、上海两市的,要适当限制。”此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门,在随后的国民建设调整时期,国家还先后制定了一系列与户籍制度相配套的、在利益指向上向城市倾斜的成文与非成文的辅助性制度,户籍因素向社会生活的各个领域全面渗透。生活消费品和生产资料的供给,教育、就业、住房、劳保等社会福利的提供都以户口为依据。户口的登记注册功能向利益分配功能异化,成为阻挡农村人口进入城市的一道坚强壁垒。   从“文化大革命”开始一直到20世纪80年代初,我国户籍制度基本上没有太大的变化,仍承袭既往的框架,对农村人口进入城市的限制更加严格。1975年,《宪法》正式取消了公民迁徙自由的条款。1977年11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,强调“严格控制市镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”,正式提出严格控制“农转非”。   20世纪80年代后,虽然国家启动了城市化的发展战略,但由于推行“离土不离乡,进厂不进城”的城镇化模式,农村进入城市的藩篱并没有被撤除。1989年,国务院下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》,要求各地区的“农转非”人数严格控制在计划以内,导致大批进城农民重新返乡。   进入20世纪90年代以后,随着社会主义市场经济制度的完善以及城市化进程的加快,户籍制度改革出现了许多新的动向,城乡之间壁垒森严的状况开始松动,特别是一些中小城市,有相当一部分都已经取消了户籍管制,客观上促进了农民向城市流动,并为缩小城乡差距扫清了不少制度上的障碍。但建立在户籍基础上的历史已久的城乡二元结构的基本格局在短期内仍然难以打破,它对当下中国的社会发展仍具有深刻的影响。   由于严格的户籍制度,农村人口向城市流动的途径基本被阻断,一方面大量富余农村人口长期滞留于农村,使农村家庭承受的经济负担加重,多数农民家庭在承担子女教育费用时表现出相当的困难;另一方面,流入城市的农民因没有城市户籍而无法获得城市人应该享有的权利和福利,大批农民工子女被远远超过他们经济承受能力的入学赞助费、借读费、建校费等花样不断翻新的各种费用挡在城市学校之外,无法接受到正常的义务教育,从而使他们的发展从一开始就与城市儿童拉开了距离。 (二)统购统销制度   “统购统销”是附着在户籍制度上的又一个反映城乡二元结构的制度特征,自1953年开始确立和实施,到1985年改行合同定购制度为止,持续时间长达32年之久,它是计划经济的一个重要组成部分。统购统销就是国家以计划配置的方式代替市场调节的职能对以粮食为主的农产品实行统一管理,它产生于国家优先发展重工业的战略背景。由于统购统销制度的实施,农民必须按照国家规定的收购价格和计划收购的数量将余粮售给国家,国家再通过平均分配、计划供应来保证城市职工以至全体居民的基本生活需要。   应该说统购统销制度是国家为了解决农业国工业化问题而作出的一种战略选择,它对新中国建立后的社会稳定、保证城市人口的粮食供应、支援国家工业化建设发挥了巨大的作用 ,但由于在统购统销制度中,国家所规定的粮食收购价格远远低于市场价,从而造成了工农业产品之间的“剪刀差”。通过这个“剪刀差”,国家剥夺了农民大量的劳动剩余,实现了 中国工业化的资本原始积累。正如毛泽东指出的“为了完成国家工业化……所需要的大量资 金,其中有一个相当大的部分是要从农业方面积累起来的”;陈云也认为,“中国是个农业 大国,工业化的投资不能不从农业上打主意”。据有关资料统计,1952-1986年间,国家通 过“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了582374亿元巨额资金,加上农业为国家缴纳税收104438亿元,合计686812亿元,约占农业所创产值的18.5%②   巨大剪刀差的长期存在,使得农业剩余向工业领域转移,削弱了农业的自身积累和发展,进一步巩固了城乡二元社会结构的基本格局。农村在国家工业化初期就失去了与城市平等 发展的机遇,为今日城乡差距的持续扩大埋下了伏笔。 (三)土地制度   土地制度历来是中国农村发展的根本。我国现行土地制度规定了农村土地的集体所有制,这实际上是一种所有者缺位的制度安排。由于土地产权模糊,使农民缺乏必要的土地处置权,无法实现土地使用权的让渡,导致农民难以实现土地的规模化经营,从而也就无法保证土地收益的最大化。”③   另外,在现行的农村土地制度的框架内,国内外工商资本和金融资本可以用交易成本较低的方式获取廉价的农村土地资源,转为非农用地,获取超额利润。据有关部门粗略估计,改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益超过2万亿元,而对农民被征用的土地,仅按照所生产的农产品价格给予一定年限的补偿,农民没有成为巨额土地利润的受益者。随着城市化的推进,农村土地制度的缺陷造成农民利益的流失越来越严重,大量失地和无地的农民成为新的社会贫困阶层。   (四)税收制度   作为国家公共财政来源和调节个人收入水平的我国税收制度,在城乡二元的社会结构体系中,表现出明显的“城市偏好”。   在20世纪90年代以前,我国城市居民除了特别富裕者,绝大多数人是不需要向国家纳税的,但农民除非是赤贫者,都有向国家纳税缴粮的义务。④90年代以后,国家在税收制 度上做了重大调整,开征了个人所得税,并进行了分税制改革,将原来全国统一的税收分成中央和地方两块,但这种改革并没有消除原来税收中的不平等,农民的负担不但没有减轻, 反而加重了。一方面,对城市所征收的个人所得税存在着起征点,而农民的收入实际上远远达不到这个起征点,但仍然必须缴纳农业税和农业特产税;另一方面,分税制导致中央和地 方的利益冲突,各地为了充实地方的经济实力,加大了地方的税收力度,而农业税和农业特产税是地方税收的主要来源。⑤因此,在城乡两套不同的税制体制下,广大农民的税负 长期高于城市居民。目前,中国是世界上唯一专门面向农民征收农业税的国家,总税率达84%。税收导致的农民的负担加重和农民增收的渠道单一相互叠加,拉大了城乡居民收入上的差距,城乡居民用于教育开支的费用差距悬殊。以东部发达地区的北京、上海和天津为例,1995年三市城镇居民平均人均用于文教娱乐用品及服务的开支为437.60元,而同期农村居民为233.40元,城镇是农村的1.67倍;2002年,三市城镇居民平均人均用于文教娱乐用品及服务的开支为1524.64元,农村居民为518.54元,两者差距扩大到2.97倍。西部地区更为严重。1995年,广西、贵州、云南、甘肃、青海五省的城镇居民平均人均用于文教娱乐用品及服务的开支为297.52元,而农村居民则仅有62.94元,城镇是农村的4.73倍;2002年,五省的城镇居民平均人均用于文教娱乐用品及服务的开支为775.51元,农村为133.65元,两者差距的倍数进一步扩大到5.80倍。⑥城乡居民用于教育开支的经费的巨大差距 使农村义务教育的办学条件、教师的工资待遇、进而使农民子女接受教育的质量与城市的距离越来越远。   随着“三农”问题的日益突出,国家开始改革农业税政策。2004年3月5日,国务院总理温家宝在《政府工作报告》指出:“从今年起,中国逐步降低农业税税率,平均每年降低一个百分点以上,五年内取消农业税。”⑦随后,国家在吉林、黑龙江两省进行免征农业 税改革试点,河北等十一个粮食主产省份降低农业税税率三个百分点,其余地区总体上降低农业税税率一个百分点。沿海及其他有条件的地区也可视地方财力情况进行免征农业税试点 。因此,新的农业税政策将会大幅度地减轻农民的负担,缩小城乡居民经济收入的差距。   从总体上看,随着我国工业化水平的提高,农业税收入在国民总收入中所占分额已经相当低了,但由于我国工业化水平的地区差距悬殊,在工业化程度比较高的省区,农业税收入在地方财政中几乎可以忽略不计,而在中西部的农业大省,农业税仍然在地方财政中居于较为重要的地位。因此,新的农业税减免政策将会对农业大省的财政收入产生较大影响,进而有可能大大降低这些地区对农村义务教育的支付能力。与农村税费改革所引起的农村义务教育经费紧张相互叠加,有可能会使这些农业大省的农村义务教育面临新的投资困境,因为依靠中央转移支付毕竟是有限的。根据课题组成员山东省教育厅副厅长张志勇对山东省六个县(市、区)进行调查的结果表明,农业税和特产税在2003年的地方财政收入结构中所占的比 重平均为18.22%,最高的占43.30%,最低的占4.74%。而实施改革后,两税2004年的减收数占? 2003年地方财政收入的比重平均将达到11.10%,最高的达 34.23%,最低的达2.37%。显然,由于各县(市、区)的经济结构不同,减少农业税、取消特产税后给各 县(市、区)的财政收入带来的影响是不同的。⑧   所以,实行新的农业税政策以后,在中西部农业大省,必须开辟新的农村义务教育的投资渠道,否则,地区间、城乡间的义务教育差距有可能会进一步扩大。   (五)社会保障制度   由于城乡二元社会结构的存在,城乡社会保障出现了巨大的差别,在“城市公益事业国 家办,农村公益事业农民办”方针的指导下,城市人可以享受到住房和失业补贴、医疗卫生 、文化教育、交通等一系列由国家提供的社会服务,而对农村实行的是国家救济和群众互助为主体的社会保障,实际上,也就是由农民自己承担了社会保障的责任。虽然从世界各国社 会保障发展的过程来看,由职工到农民都需要一个漫长的过程,但象中国这样使农民的身份成为社会保障的刚性而难以逾越,城乡社会保障水平差距如此悬殊,似乎也不多见。20世纪 90年代初的研究表明,从社会保障支出构成看,当时占总人口 80%左右的农民的社会保障 费支出仅占全国社会保障费的11%,而占总人口20%的城镇居民却占社会保障费的89%;从 社会覆盖面来看,城镇已达91%,农村只有2%,与国际比较,小康型国家享受社会保障的覆盖面已达75%,而当时中国只有30%。⑨   在计划经济时代,我国农村的社会保障水平就低于城市,实行家庭联产承包责任制后,原有的生产队集体消失,农村的社会保障功能进一步弱化,农民几乎处于社会保障的安全网之外。因而,在广大农村,作为每个人应该享有的基本社会福利之一的义务教育在目前的社会保障制度下无法得以实现,使农村义务教育长期处于低水平状态,大量因经济贫困而失学或中途辍学的农村义务教育适龄人口不能得到及时救助。据东北师范大学农村教育研究所袁桂林教授对部分农村地区初中辍学率的实证研究表明:多数农村地区初中辍学率大大高于官方所公布的数字,从而与国家规定的“普九”标准相距甚远,个别县的农村初中辍学率之高甚至已大大超过我们的想象,如东北B县的农村初中辍学率竟高达6082%,而因经济贫困 辍学的学生占辍学学生总数达到40%多。⑩ 近年来,随着经济的发展,社会保障的水平和范围都有了相当大的提高,局部经济发达地区对城乡分割的社会保障体系进行了较大的变革,开始试行城乡统筹的就业制度,建立城镇社会保险体系和覆盖城乡的新型社会救助体系。但在多数经济欠发达省区要实现从制度上保证广大的农村享受到与城市同等的社会保障水平仍需要社会政策领域不断作出新的调整。  二、相关教育法律的不健全,是城乡义务教育差距产生的法律原因  (一)现行的教育法律缺乏对农村人口作为弱势群体的关注   1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中认为,出现饥荒、产生贫困的最重要原因未必是粮食的大幅度减少。他在实证研究中发现:在发生饥荒的年份里,粮食人均供给量并没有比未发生饥荒的年份来得少;在所有饥荒中,大多数人并没有因饥饿而死亡;在有些年份里,粮食的价格大幅度提高而粮食的供给量并没有比前几年来得少 ;有时,粮食倒从遭受饥荒的地区出口。那贫困何以出现呢?是因为社会上不同群体中的许多人,由于能力或机会的缺乏,以致于他们在获得实际机会中不包括获得足够粮食的途径, 于是饥饿便产生了,他们也就陷入了贫困的境地。因此,一个人创造收入的能力、机会的失去或被剥夺是处于社会弱势地位的根本原因。弱势群体的形成并不是由于他们自身不努力, 而是因为社会没有提供一个公平的舞台。   当前中国教育的城乡差距从根本上体现了阿玛蒂亚·森的论断。现行的教育法律没有考虑到中国城乡的差异,不能从现实出发对农村教育发展及农村人口受教育权利给以足够的关注和保障,这就从一开始使农村教育和城市教育处于不平等的地位,农村教育和城市教育无法在一个公平的舞台上竞争。   如《中华人民共和国教育法》第十条规定:“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业。”   第五十六条规定:“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金,重点 扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”   此处专门强调了“少数民族”、“边远贫困地区”、“残疾人”三种弱势群体的受教育权。当然,对“少数民族”、“边远贫困地区”人口、“残疾人”予以特殊关注,通过法律来保障他们的受教育权是应该,而且也是必须的;但是作为教育的根本大法,对于城乡二元 结构中一直处于经济与社会发展弱势的占总数70%的农村人口却没有提及,这不能不说是一个遗憾。   第五十七条规定:“税务机关依法足额征收教育费附加,由教育行政部门统筹管理,主要用于实施义务教育。省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定,可以决定开征用于教育的地方附加费、专款专用。农村乡统筹中的教育费附加,由乡人民政府组织收取,由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理,用于本乡范围内乡、村两级教育事业。农村教育费附加在乡统筹中所占具体比例和具体管理办法,由省、自治区、直辖市人民政府规定。”   该条是教育法八十四项条款中唯一提到“农村”的条款,但却不是从农村教育弱势地位 、农村师生弱势群体出发,向“农村”倾斜;相反,而是要求“乡人民政府组织收取”“农村乡统筹中的教育费附加”,以“用于本乡范围内乡、村两级教育事业”。   正因为《教育法》如此,所以《中华人民共和国义务教育法》(1986.7.1)没有提及农村义务教育,但在《义务教育法实施细则》(1992.3.14)第三十条规定:“实施义务 教育各类学校的新建、改建、扩建所需资金,在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划,或者通过其他渠道筹措;在农村由乡、村负责筹措,县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助”。城乡义务教育发展的不平等待遇从法律上被固定了下来。   《中华人民共和国教育法》是教育领域中的根本大法。由于它未能将“城乡教育差距” 作为必须公正“ 调节的社会关系”,这就使“城乡教育差距”未能纳入教育改革与发展的战略视野,从而在 法律缺位的情况下,城乡教育发展的差距得以长期维继和持续扩大。   (二)已有的相关教育法律没有得到强有力的执行   从1981年中国建国以后制定的第一部教育法《中华人民共和国学位条例》,到2002年第九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国民办教育促进法》为止,目前一共出台了包括《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》在内的七部法律。从宏观上看,这些教育法律对依法治教、推动中国教育事业的整体发展发挥了不可估量的作用。但是还应该看到由于教育法律所调节的社会关系相当复杂,诸多边界没有得到彻底和清晰的界定,所以,与《经济法》、《民法》等法律相比,教育法在执行过程中表现出了较大的随意性,致使很多教育法律条文在处理教育内部矛盾以及教育领域与其他社会领域的矛盾时没有发挥到应有的法律强制作用,教育中的相关主体的权利和利益没有得到很好的法律保障。这也是造成今日城乡教育差距的一个不可忽视的重要因素。广大的农村受教育群体和农村义务教育领域的教师长期以来所遭受的诸多不公平待遇却不能通过这些法律予以解决,从而导致全社会对乡村教育发展的恶劣状况的漠视。最为典型的例子就是近年来所出现的农村教师工资拖欠问题。按照《教师法》第七条第四款的规定,教师有按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇的权利;《教师法》第三十八条指出“……拖欠教师工资 、损害教师合法权益的,应当责令其限期改正……”,在《教育法》和《义务教育法》中也 有类似的规定。   尽管法律已明文规定了教师的权利以及侵犯教师权利应当承担的法律责任,但大量的农村中小学教师工资仍然被长期拖欠。据教育部门统计,从1998年1月至2001年4月,全国拖欠 教师工资总额达127亿多元;在2300多个县中,有近l/3存在着不同程度的拖欠。其拖欠数额之大、时间之久、范围之广都是建国后所罕见的。严重的教师工资拖欠使农村教师待遇和 生活水平每况愈下,尤其是在经济落后的边远农村地区,甚至连教师的生存都受到了威胁。这对农村义务教育发展产生了极大的负面影响,一方面,现有农村教师士气低落,为生活所 迫,难以将主要精力投入到教学中去;另一方面,大批高校毕业生不愿意到农村去任教,农村年轻教师和高素质高学历教师严重缺乏。两方面因素相结合,使农村义务教育质量产生严 重问题,农村与城市在义务教育质量上的差距日益扩大。   三、精英(或城市)取向的教育政策,是造成和加剧城乡义务教育差距的 直接的教育内部因素   (一)“分级办学”体制下的教育投资政策   总体上说,中国公共教育经费一直处于严重短缺之中。长期以来,中国以只占世界约5 %的公共经费支撑着拥有世界学生总数25%的庞大的教育规模。因此,中国教育经费的许多 重要指标均远远低于世界平均水平,甚至低于发展中国家的平均水平。20世纪90年代以来,中国财政性教育经费占GNP的比重一直徘徊在3%以下,从1991年的2.85%降至1996年的2.74%,后又回升到1999年的2.79%,但与4%的目标仍相距甚远。而在1991年,同一指标世界平均为5.1%,发展中国家平均为4.1%。   处于短缺状态的教育经费,并没有在教育内部实现均衡配置,在“分级办学”体制下的教育资金流向体现的是一种典型的精英投资策略,它主要体现在以下两个方面:   1中央政府的财政预算内经费绝大多数都投向了高等教育领域。据南京大学社会学系张玉林的研究结果表明,1992年,中央预算内经费总额为70.11亿元,其中投向高等教育的 资金为63.76亿元,占90.9%;而包括高中在内的中小学所得到的金额只有0.27亿元,仅占0.3%。这种过分偏向高等教育的投资政策一直到本世纪初并没有多大的改变。2001年, 全国生均预算内教育经费小学为645元,初中为817元,高中为1471元,高校为6816元。高校生均经费是小学的105倍,是初中的83倍,是高中的46倍。当年全国在校生总规 模为26亿,其中小学在校生12543万,中学7836万(其中初中6431万,高中1405万),高校719万。分别占受教育人口的48%、30%、28%。它们在财政预算内教育经费的比例 却分别为:34.9%、35.9%、24.5%。这与国际上财政经费高校生均经费一般是小学生均经费的3、4倍、中学生均经费的2、3倍出入较大。显然,作为培养社会精英的高等教育在这种带有明显偏向性的教育投资政策中获得了大量的资源,而为全体大众所共享的基础教育领域则出现了严重的资金短缺。   2地方政府作为义务教育的投资主体,乡镇成为农村义务教育经费主要来源。根据国务院发展研究中心的调查,自实施义务教育以来,在农村义务教育资金的投资比例中,中央 政府负担的部分仅为2%,省和地区(包括地级市)的负担部分合计起来也只有11%,县和县级市的负担为 9%,而乡镇则负担了全部的 78%。另据历年的《中国教育经费 统计年鉴》所提供的资料,中央政府每年投入义务教育的预算内资金从来没有超过1亿元。而这些有限的资金也只是投向“中央属”小学。   由于农村乡镇基本都属于“吃饭”财政,根本无力解决义务教育所需要的大量资金,从而出现了农村办学条件恶化、拖欠教师工资等严重的教育事件。另外,由乡镇负责农村义务教育投资把本来应该由国家承担的责任转嫁到了农民身上,加重了农民的负担。这也是导致农村义务教育失学率和辍学率居高不下的一个关键因素。   (二)重点校政策或示范校政策   重点学校政策是在教育资源不足的情况下,国家集中有限的教育资源办好一部分学校,为国家培养急需人才的一种策略选择,因此,重点学校政策从一开始就是一种典型的培养精英的制度安排。多年来,重点学校确实培养了大批的高素质人才,其在教育发展的历史上也是功不可没的。但重点学校政策也同时在客观上造成了中国教育发展的极大的不均衡,由于绝大多数的重点学校都是办在城市和县镇的,所以这种不平衡又主要表现为城乡学校的差别。   重点学校政策执行期间,国家把大量稀缺的教育资源投入到部分重点学校中去,这一方面导致了对普通学校,尤其是农村学校投资的减少;另一方面也使重点学校凭借其资源优势和品牌效应形成了对社会资源的积聚和对农村优质教育资源的盘剥,使农村学校办学条件日趋恶化。   时至今日,重点学校政策已成为历史,但它所产生的影响远没有消失,那些曾经被评为“重点”的学校在社会上仍具有较高的地位,它们的获取资金和积聚社会资源的能力大大超过普通学校。从这个意义上说,它们对农村教育的资源盘剥并没有比当初减弱,而且短期内也不可能减弱。而继重点学校政策之后的示范学校政策则是精英教育政策的另一种表达,它同样是制造和加剧城乡教育差距的政策契机。   (三)城乡义务教育阶段的教师政策   1城乡不同的教师待遇政策   城乡义务教育发展差距的一个重要表现是城乡师资水平的差距。目前农村教师供给出现了有效需求不足的现象:一方面农村紧缺具有高学历的年轻专业教师;另一方面,一大批合格的大学毕业生不愿到农村学校去任教。农村教师在学历、年龄等整体素质上与城市教师相差悬殊。但从目前所出台的一些重要的教师政策文本来看,由于国家对城乡教师实行不同的待遇标准,很难吸引具有优秀素质的大学毕业生到农村去任教,而且有可能进一步拉大城乡教师水平的差距。如《中华人民共和国教师法》第28条规定:“地方各级人民政府和国务院有关部门,对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便”。由此说明城市教师的住房由国家规定标准并通过政府拨款予以资助或提供,而农村教师的住房一方面缺乏明确的标准,另一方面也是通过乡镇统筹由农民自己所负担。税费改革前,农村教师的住房改造资金主要来源于农民所上缴的教育费附加和教育集资。而税费改革后,由于取消了这两项费用,农村教师住房改造基本处于停滞状态。除此之外,城乡义务教育阶段的教师在其他福利待遇如医疗保险、职后培训等方面都存在较大的差距。这种城乡教师不同的待遇标准是导致目前大量乡村教师,尤其是农村年轻的骨干教师流入城市的一个关键性的政策因素。   2城乡义务教育阶段实施不同的师资配备标准   2001年,国务院办公厅转发中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》,按照在校学生数量核定中小学教师编制。初中阶段,农村为180:1,县镇 为160:1,城市为135:1;小学阶段,农村为230:1,县镇为210:1,城市为19 0:1。这种标准是按照学生数和教师数之比计算出来的,实际上也是非常不合理的,是一种为城市服务的标准。因为就农村学校而言,由于人口居住分散,加上交通不便等因素,农村学校,尤其是小学,其规模大多是十分有限的,因此,师生比例是更小而不是更 大。如果按照当前的师生比例标准来对农村小学配备教师的话,许多农村学校无法实现正常教 学。近年来农村学校代课教师增多、复式教学班增多都是与此密切相关的。这种城乡有别的师资标准严重影响了农村学校教学质量的提高,拉大了城乡之间受教育机会的不平等。   当然,造成城乡义务教育差距的政策远远不止上面分析的这几项,限于篇幅和研究能力,只能选取其中影响比较大的政策来进行分析。 四、结语   中国农村教育的贫困说到底是资源的贫困,而这种资源的贫困正是长期以来公共政策和社会政策不适当干预公共资源的分配所造成的。城市偏向的政策理念加剧了城乡教育在资源汲取上的“马大效应”,城乡之间义务教育发展的裂痕越来越大,并已经成为实现教育、经济和社会持续、和谐发展的巨大障碍。因此,缩小城乡教育差距不仅是处于弱势地位的农村人民的追求,也应该是全体国民义不容辞的社会责任,它有待于国家在公共政策和社会政策 领域作出全面而深刻的调整。
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