教育投入的来源分析与运行机制探索_兼论我国_教育法_相关条文的修订
【作者】: 张学敏
【出版社】: 西南大学
【出版日期】: 2005
【主题词】: 教育投入;来源;运行机制《;教育法》
【全文】: 2005年11月第7卷第6期河北师范大学学报(教育科学版)JournalofHebeiNormalUniversity(EducationalScienceEdition)Nov.2005【Ξ教育经济与管理】Vol17No16教育投入的来源分析与运行机制探索———兼论我国《教育法》相关条文的修订张学敏(西南大学教育学院,重庆400715)摘要:我国教育投入研究二十多年来取得了丰硕成果,我们应该整理这些成果并为《教育法》的进一步完善提供较系统的学术依据。教育投入基本来源可以归纳为政府投入、市场投资和第三来源,但现阶段教育投入却存在政府投入保障不充分、市场投资和第三来源动力不足、缺乏监督约束机制等问题。为了有效促进教育发展,我国应以《教育法》的形式建立和完善相应的保障机制、激励机制和监督与约束机制。关键词:教育投入;来源;运行机制《;教育法》年财年经整关完以的年业佐来定用果的角都论育曾)济善及度法)的顺法务度教对学相理文。,·无《《Ξ、、王闵教经提效学但展然育司律利者发二关我。教教论作收基4善维育对益供开研是这来发投而国和们十法展8育育金者稿是迈方投较了》些律多教展规入报上我究,,,·中项日简与面都学投各(所等入系深成法告范育海年的1国者。介目期图经临紧术9资国《主是著统入教果来智投一规投9》当:::分济新紧前《5本张2的体教(编的教育入力尤些入0研1、,前年类》政文学的0无教围辈9教制育的5等投问开的条其学育究9Ο)之系敏号《策社绕论育20育,改法、学题来文发是还入术发9教靳,(为年己的Ο这会是投:取1实革0》术研的已近源G是研依展9育6希教)理一任和6(4实入得践的几及究存解1部1刊、0活究据最Ο厉育斌论问9经。证了与)也-委理年所在其决9物跃也根,,依提以题主基50男济乃研瞩产托表的共起不运论5所在是本年据供宁编于4项环教,,究目出明并西到适行研同与《刊当国的)充目主。以境育还成南研结的用机编了究,从“实登今教家物学《足编大上学是果究合,制重成写之制滞《我践的教教育教质术的学浅规、我果要的》。处文定,教后育国教极问育投育保才界教《资(《识比范国作献1法。,产育到育有题育入经为管能的中证9源教如《用性,》国因标9学笔投生超经价具研必济保长国理6。》育教情价此识。,院体者资(前了年济国值须证期教研究二过2法育教值码制,,0的强》)积学家的从进有教研育究十》程0授》法、度研((3:范中社作和不教学一相育究经极21领多A中与》年,09究教的先有会同步90教委事术成费本应作域年制法)35育,律学适博文用士划入文投级主入体政研担要间对社可各章问会的要以分责方原教入政具的收拨,、主,题市编以各财形在保多教任育分入款问则府主有一(要。研场号一石部育式政全证级这分题以体机享共从、究,,,教投在政教)引:事门的有关政社1结教种的构同的及散”。资育府育整0玉课“教都融系府会0育构根责负情减性多:题教和投财投个有9。育Ο应合的投范政经任据况样免担,4部育第政入因入能国“学1产基入费府和性下的负围分,3谁券三原形的而力民应拨X品的的权税和础担内研,理投来”包成对收由发来款(究投国收投2属力上和重①和资源括各教入多挥源0、成等家入入0性转的教、提新,谁专三国级育中方教分5因果目)育[。移划供分,,1受项部家必政政的育居共0析此。]经的6支要分一配Ο益补分府须府投于同投、济0,个不各求付又定0。助首对间资主入负。与,4人谁同级政资往个8的资先教教有导担主管Ο以收0,政府金往人教金本理解育育限地渠。5及益府承研是文育、决经投在、位道、。用企对企谁究之担建将费谁经入政教的,于业学业负它。间教立其的是责府育费作教生担由、、社社的育分在投教任教成用。育的政”会团的财投为入育和育各由果。的资府集成等政政入通投权投由国级于助税掌团本的府分入过力的入社家政教费握、科等分收投各主的的会财配主府育、, 直接决定中央政府与地方各级政府实现职权的划分[2](P72)。1994年后,中央财政收入和地方财政收入一直都保持着“平分秋色”的态势,且中央财政收入通常要略高于地方财政收入。中央财政收入的逐年增长,强化了其在管理公共事务活动中的主导地位和重要责任。在政府间事权的划分上,根据巴斯特布尔(C.F.Bastable)提出的三原则,即受益原则、行动原则和技术原则[3],全国性公共产品应由中央政府提供,地方性公共产品应由地方政府提供。教育服务中的公共产品要素(特别是义务教育),涉及到中央和地方,两者都应在“社会管理”“、资金提供”“、教育生产”等三方面承担相应的职能。在我国当前实际财政体制环境和政府间财力水平状况下,政府的教育经费投入和教育资金提供职能不宜完全下放到较低级政府,即县(区)级或以下政府,而应由较高级政府即中央政府和省(自治区、直辖市)级政府与较低级政府共同承担。(二)市场投资教育投入是能给社会和个人带来收益的一种投资活动,教育的融合产品属性决定了教育不能由政府单独提供,政府教育财政资源的供给也无法完全满足教育事业迅速发展的需求。因此,世界上许多国家都存在政府公共教育外的教育服务市场体系。然而,通过市场投资于教育,一个根本的问题是投资与收益的关系如何确认,惟此,市场主体才会积极进入教育领域投资。所以,必须在承认市场利益的前提下,为各种非政府的教育资源进入教育领域提供宽松的环境,市场投资才可能成为教育投入的重要来源。市场教育投资主体一般有国内外企业、个人和社会集团等,投资的方式主要是通过投资办学、交纳学杂费直接进入教育领域以及通过资本市场间接进入教育领域两种。(1)企业投资企业投资的目的是追求预期的最大经济利益,企业一般会首选能带来直接经济利益的教育投资,或多种利益兼顾,且主要以投资办学、在职培训和产学研结合等方式投入。企业投资教育可以减轻政府财政压力、扩大教育机会和教育选择,这不仅无损教育的公益性,同时也会促进整个教育事业的发展,因此,政府应积极鼓励企业投资办学。(2)家庭投资市场经济条件下,教育产品的私人产品要素从根本上决定了家庭教育投资的市场特征。根据教育的成本分担原则,个人作为直接受益者,既有投入教育的责任也有义务。促使家庭投入的真正驱动力在于对教育的预期收益。另外,随着社会发展和人们生活水平的提高,人们已将教育支出视为兼具“生产性”和“消费性”的投资。我国居民家庭具备一定的教育投资能力。第一,改革开放以来,国民收入的分配向个人倾斜,个人收入逐步攀升,为家庭教育投入提供了保证。第二,家庭具备很强的教育投资意愿。据国家统计局对我国城镇居民储蓄动机的调查统计显示,为给子女上学而准备存款的动机(占44.0%)超过养老(占38.4%)和再次购房(占20.3%),有近一半家庭正为教育而储蓄。家庭消费结构的变化,使教育投资成为最主要的选择方向[4]。第三,家庭抚养子女指数的下降,使家庭教育投资能力得到提高。第四,知识经济对人才的青睐,为家庭教育投资提供了广泛而深厚的社会驱动力量。我国近些年来,家庭教育投资占教育经费的比例逐年增加,已成为仅次于财政预算内教育拨款的第二大来源渠道。(3)社会融资社会上存在大量主体分散、暂时无投资方向的闲散资金,如果运用一定的金融手段通过资本市场将其吸引进入教育领域,转化为教育投入,既能充分发挥资本市场的宏观经济配置功能,也可促进教育发展[5](P200-201)。通过资本市场筹集教育资金也有其可行性,数量众多的闲散资金(2003年中国城乡居民储蓄存款余额高达10.36万亿元)[6],潜力巨大的教育消费市场,以及金融业和相关行业的发展都为运用金融手段募集教育资金创造了条件。目前已使用和可使用的融资方式主要有教育债券、教育股票、教育彩票、教育基金以及教育储蓄等。(三)第三来源现代社会除政府和营利性市场部门参与经济活动外,非营利性的第三部门②也在社会经济活动中扮演重要角色。世界各国第三部门对教育的公益性投入也逐渐成为教育经费的另一重要来源。在发达国家,社会团体及个人捐资助学比较流行,且数额较大,成为教育经费的一个重要来源。如美国,其中来自于社会团体、校友等的捐赠,约占美国高等教育经费的8%[7]。由于这种来源不具有政府投入与教育事业发展之间的责任关系,也不存在市场投资与教育产出之间的利益关系,本文权且称之为教育投入的“第三来源”。这种来源具有公益性、分散性、临时性、不确定性、甚至是随意性等特点,如果缺乏有效引导、激励和组织管理,便不能充分发挥其对教育经费的补充作用。企业、社会团体、个人的财产能否转化为教育投入,受诸多因素影响,但主要还在于政府的政策性影响。如果影响有力,则挖掘的潜力多,反之则少。政府投入、市场投资以及第三来源,是我国教育经费来源的三个不同渠道。我们从2002年全国教育经费总收入的构成(图1)即可看出这三个渠道在筹措教育经费时所发挥的不同作用。(图1)2002年全国教育经费总收入来源构成资料来源:教育部财政司编:中国教育经费统计年鉴·49· (2003年),中国统计出版社2003年版,数据经整理而得。由此可见,在这三个渠道中,政府投入是最基本、也是最主要的教育经费来源渠道,其次是市场投资,而通过第三来源所获得的教育经费所占的比例则最小。二、教育投入与条件保障的问题我国教育投入存在的种种问题,一方面在于国家财力不足,表现为教育投入“总量性短缺”;另一方面,现行的教育投入体制不能有效地配置教育财政资源,不足以支撑教育所需的经费,造成教育投入的“体制性短缺”,实则运行机制不良所致。正视现行教育投入与条件保障运行机制所存在的问题,有助于我们找出解决问题的对策,并为《教育法》中相关条款的完善提供一定依据。(一)政府投入保障不充分首先,目前我国政府在教育经费投入中存在缺位与错位的现象。政府在教育经费投入与筹措中的缺位,突出表现在较高级政府③的教育经费投入太少与财政性教育经费占国内生产总值比例过低两个方面。政府在教育投入中的结构错位主要是指政府的教育投入在三级教育、城乡之间的分配比例不合理。如2002年教育经费投入总量占本级财政支出百分比,最高者(浙江)是最低者(新疆)的7.6倍[8]。第二,教育经费预算程序、拨款依据不合理。我国教育事权与财权相分离,教育部门无法有效行使教育的宏观管理权与调控权,政府对教育的拨款与教育发展脱节,教育经费预算缺乏透明度,造成教育资源浪费[9]。同时,对学校教育经费拨款不是以最低生均成本为依据,这不能真实反映学校最低财政标准,将造成经费预算偏差,难免决策失误。并且,现有拨款依据较少考虑学校经费使用效率与拨款数量的关系,以致学校经费使用缺乏成本意识。第三,财政转移支付制度不规范。我国现有的财政转移支付制度是“分级包干”体制下转移支付方式和分税制提出的转移支付制度的混合体,带有“双轨制”痕迹。制度设计不合理,资金分配随意性大,责任主体分工不明确,缺乏监督机制。这使得财政转移支付中用于教育的经费不能成为教育财政体制的制度化组成部分,因此不能有效补充贫困地区的教育经费。另外,少数民族地区教育投入缺乏特殊保障。我国少数民族地区教育投入问题,除具贫困地区的共性外,更有其特殊性。例如,少数民族地区教育专款种类多,但总量有限;民族文化、传统观念和某些习俗也影响教育经费的投入。这些都没有引起政府足够重视而制定既尊重民族文化又能促进当地教育发展的特殊教育投入政策。(二)市场投入和第三来源动力不足当前,我国民办教育投资者的合法权益没有从根本上得到保障。我国政府不仅没有担负对民办教育部分投资的义务,而且对其政策约束过多,存在一定的政策歧视。此外,民办学校的营利性尚未得到完全确认,现有《教育法》则回避“投资”和“收益”等基本利益关系的界定,这在一定程度上使民办教育缺乏根本动力④。我国通过市场投资和第三来源(均视为非政府渠道)所筹集到的资金数量不大,占整个教育经费的比例很低且有下降趋势。究其原因,主要是没有针对这两种来源的相应激励机制、疏通渠道和规范管理,致使公众缺乏以这两种方式投入教育的稳定热情。由于立法相对滞后,关于教育投资的法规和政策不健全,很多问题得不到解决。境外教育投资、捐赠规模小。2002年来自港澳台及海外捐赠的资金仅占我国教育经费收入总额的0.12%。同时,这笔资金有41.65%在高等教育领域中,而中等和初等教育的比例仅为28.70%和28.50%[8]。由于投资环境差、信息闭塞,境外资金进入我国教育领域还存在着很多障碍,而已进入的资金由于其规模和数量太小,对补充教育经费所发挥的作用有限。(图2)1995年-2002年间市场投资所得办学经费情况上图展现了我国1995年至2002年间教育经费非政府投入的情况。我们看到,企业办学经费出现了大幅度下降,同样呈下降趋势的还有校办产业、勤工俭学与社会服务用于教育的经费。在鼓励发展民办教育的政策和实施“教育成本分担”原则的社会大背景下,社会团体和公民个人办学经费以及学杂费都出现了不同程度的增长。其中,学杂费一直保持着高速增长的趋势,且增长幅度也很大。(三)缺乏有效的监督约束我国教育经费的预算、分配、使用、管理等环节的操作过程一直处于相对封闭的状态,缺乏责任追究制。国家教育部虽对教育经费的审计工作做了相关规定,但收效甚微。对没有履行教育经费投入职责或履行不力的各级政府和官员,虽《教育法》已有责任追究条款,但执法操作难度较大。此外,相关法规虽规定各级政府主要负责人对教育工作负有领导责任,但没有具体规定如何追究责任,弱化了这些法律法规的效用性。教育经费使用的监督力度不够,导致当前我国教育经费严重短缺,且使用效率不高。教育经费使用效率低下破坏了教育投资环境,挫伤了教育投资者的积极性。这与有关法律、法规和政策的不完善有直接关系。现行《教育法》中,只有第六十三条对教育经费的监督管理有所规定,但因其过于笼统而无法实施。因此,建立健全教育经费的监督机构,强化监督职能,杜绝教育经费挪用、浪费,是我国·50· 教育投入运行机制亟待改革的重大问题。三、教育投入与条件保障运行机制法律制度探讨构建有效运行机制,目的在于从制度层面对我国教育事业的投入提供制度保障,且将其上升为国家意志,完善《教育法》中“教育投入与条件保障”相关条款,通过法律手段,确保并促进我国教育事业的可持续发展。教育投入运行机制由投入的保障机制、激励机制以及监督与约束机制三部分组成。(一)保障机制(1)中央与地方分担责任机制世界各国教育经费主要由政府承担已成为共同趋势。除必须以法律形式确立中央、省(自治区、直辖市)政府在教育经费投入中的主体地位外,还必须明确各级政府的责任。由于中央和省(自治区、直辖市)、市(少数民族自治州)政府的财力相对较强,故主要承担提供教育经费的责任,而县级政府由于其财力相对较弱和所处的基层位置,除承担本县义务教育公立学校的公用经费外,其主要职责是管理和统筹安排好全县的教育经费。因此,有必要在《教育法》中进一步强化较高级政府在教育经费尤其是义务教育经费中所负担的责任,实施义务教育所需最低标准教育经费由各级政府全额负担。同时,还应对各级政府教育经费投入量做出规定。必须特别指出,国务院及县级以上地方各级人民政府应在保证财政性教育经费拨款的同时,另设教育专项资金,主要用于扶持边远贫困地区、少数民族地区的义务教育。(2)规范教育经费预算教育经费预算决定着政府投入教育经费的基本额度。因此,必须规范教育经费预算,以提高教育预算过程中的科学性和合理性。要有效克服目前教育经费预算的弊端,就必须真正实行教育经费预算单列。王善迈先生早在20世纪90年代初期关于教育经费预算单列的研究成果已体现在法律中(见《教育法》第五十五条),但各地执行不一。因此,保障这一条款的执行仍需加强《教育法》中有关规定,增强其操作性。本文认为应增加条文内容,财政预算设置“教育经费类”级科目,汇总反映各级政府部门的教育经费支出预算。另一方面,财政预算内教育经费总额的确定,义务教育阶段应有最低财政标准,以最低生均培养成本作为基本依据,根据在校生总人数进行预算,而不是以学校教职员工数量为依据而构成教育事业费。非义务教育阶段,除应以最低生均成本和上年度实际发生数为参考依据外,还应依据各地方政府的财政能力和基本需求来预算,这可参考台湾的《国民教育法》中有关规定。政府还应合理确定各层次教育的经费分配比例,将重点放在对义务教育的投入上,以保证义务教育经费来源的稳定性。并且,确定教育经费中各项费用的总额或比例,保证资金合理分配、专款专用,防止挪用和浪费。(3)规范转移支付制度针对我国转移支付制度的问题,借鉴国外相关经验,对贫困地区教育投入进行补偿。通过中央和省级政府对教育资金的宏观调控和教育财政转移支付,进一步增强贫困地区和农村地区对当地义务教育经费的保障能力,同时,平衡教育经费在地区间和城乡间分配的差异,实现教育的均衡发展。国内已有一些学者在这方面做了相关研究,如王善迈、袁连生在其研究中构建了我国义务教育财政转移支付制度的目标和模式[10],王琼芝、田汉族也在这方面做了一定实证研究[11],这些研究对《教育法》的修订都具有较强的参考价值。(5)建立弱势群体教育援助制度为保证受教育者获得公平的受教育机会,世界各国无不重视弱势地区(或群体)的发展,并有专门针对弱势地区(或群体)的扶持制度。可考虑在《教育法》中新增条款,国家建立弱势群体教育援助制度,保障弱势群体接受义务教育。具体作法可侧重于以下几个方面:一是对贫困地区义务教育经费的援助,国家级贫困县和省级贫困县的义务教育经费缺口,分别由中央和省级政府负责。二是对少数民族地区教育经费的补偿,实施义务教育所需最低标准教育经费主要由中央政府通过独立教育财政提供。三是制订多层次的教育成本分担标准,针对不同收入的家庭采取不同的收费标准。四是完善社会对弱势群体的捐赠、对口支援等制度,营造全社会共同参与、积极关心弱势群体的氛围。此外,国家应针对少数民族地区的实际情况制定特殊政策,在经费投入上设立“少数民族义务教育经费投入特区”,并在《教育法》中予以特殊保障,有效地确保少数民族地区义务教育经费的稳定来源,体现对少数民族地区教育的终极关怀。(二)激励机制教育投入本质上既是一种资本投入也是一种社会性活动,因资本的天然趋利性和社会行为的多方面动机特点,必然受一定利益驱动和动机指向所影响。如何使政府重视和加大教育经费投入,如何使非政府渠道资金积极进入教育领域,都必须依靠一定的激励机制来鼓励和引导。激励可分为优效激励、优惠激励和动机激励。优效激励指通过建立相应的激励机制,对重视教育且办学效益好的地区和学校,上级政府对当地教育经费投入应给予一定奖励。优惠激励主要是针对校办企业和社会投资提供优惠政策。动机激励包括利益动机激励和公益动机激励。利益动机激励主要是针对追求一定合理回报的社会力量办学实施的激励。公益动机激励主要是对非营利性办学、吸纳社会和个人闲散资金而实施的激励机制。完善现行《教育法》对非政府来源投入教育的有关规定,国家应鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办学校及其他教育机构,举办者承担学校办学经费的筹措和保障责任,各级人民政府给予适当支持。在扣除办学成本、预留发展基金和按国家有关规定必须提取的费用后,举办者可以按投资比例从办学节余中取得合·51· 理回报,国家承认并保护举办者的合法权益。同时,采取税收等优惠措施鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。(三)监督与约束机制教育经费投入与筹措的监督与约束机制贯穿于从经费的投入到筹措、分配和使用的全过程。而在《教育法》中强化监督约束的制度性,对教育经费投入与使用的相关信息实行公示制度,保证教育经费投入决策和过程的透明性。对政府的教育投入行为,给予有效的监督和约束,各级政府的人民代表大会成立教育监督委员会,实行官员责任制,使各级政府和官员更好地履行教育经费投入与筹措的职责,同时,把教育作为各级政府官员的工作考核指标之一,实行“一票否决制”,以此加强官员对教育的重视程度。建立教育经费信息反馈制度,为今后拨款、捐赠等提供参考依据。目前,山西、安徽等地实行教育收费听证决策制度等相关举措,值得在全国逐渐推广。实施教育经费审计制,强化资金使用的监督约束机制,成立国家教育审计机关,加强对预算内外教育经费的审计,发挥审计监督的职能作用,有效地提高教育投资效益。只有通过建立一套良好的运行机制,完善《教育法》相关制度,才能使政府教育经费到位有保障、市场投资有动力、第三投入有热情,使教育经费顺畅地进入教育领域,形成教育经费投入与保障的“源头活水”,使教育经费投入与筹措成为可持续、可再生并与教育事业发展形成良性互动的“生境”的社会经济活动。注释:①教育券将政府和市场有机地结合,是在充分认识教育的融合产品属性的基础上,对教育供给做出的公平和效率兼顾的制度设计。②第三部门是指非政府、非营利性组织。③较高级政府是指中央和省(自治区、直辖市)级政府,较低级政府则主要是指市、县及县级以下政府。④2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》规定了“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,同时也强调“民办教育事业属于公益性事业”。参考文献:[1]张学敏.义务教育的融合产品属性[J].西南师范大学学报,2003,(4).[2]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版社,1998.[3]平新乔.财政原理与比较财政制度[M].上海:上海三联书店,1995.[4]成刚.运用金融手段扩大非义务教育经费的思考[J].教育理论与实践,2003,(2).[5]张学敏.贫困与义务———贫困地区义务教育经费投入研究[M].重庆:西南师范大学出版社,2002.[6]城乡居民储蓄余额高达10万亿消费倾向出现不足.http://money.business.sohu.com/2004/03/27/31/article219623143.shtml.[7]姚冰.美国多元化筹措高等教育经费[N].中国教育报,2003-06-07.[8]教育部财政司.中国教育经费统计年鉴2003[Z].北京:中国统计出版社,2003.lvwwmsahecOierolsoikn·etupnetloAsmmdKr5fb2eitaeabnmyshrnnetg·taoCreweu.agthseoiecrtivsrdtanaed.bta:tsshTiloi,oHa:hsenwthoeudewathure—dhniccexce—adtvphe(th—eelCimsooemrdoroRlnu,lmaoaeanceygtgfleiaifeootctsiloovieennheforeravcsidnErvnentodnaeugsiiuflmostcc.ammanitesatnhiHesnostvtenntehoeiaoatnefelsolfct;dSenamiecutrcnniaece,ehavsnasnduleetcotehetZrsiuoitr,emiHnrmmneSncpgioAvaceaevual,yisntNpebshsit;ewainstbGorioisetvemsinspcemstXoeigsuUfnoutronlo[[[eanmsue119fvcrinut201vls]eeifumet]]oCrtf,nrhdninsi于satihceeenatma王王[[niaysJJiil佩esrnndne,琼善]]canwm..h学nCekdt教中m/迈芝tithseesht.,oeoyc育国论-heno,,tsm袁田hngtf教研he我aEpbiaqam汉连titanaeno育究dpr国/hsgisk生族rpruseet学io教oe,4omcd2nl..0pt2ri刊0ap育义建gc0eos,00fy7tve2i;s投i.务立,1mi2nianyr,5os0Ela(资教规eaian,06rondtar3)eC的a范育thcnkru.gh,ilsiaec(法iao财的non7ttaLrfgsa)律ntd政义ie)-.ianEeoa[a调t转务fn责dnowtilt控dahun移教htlce任aem.hta支育LnwheEtfc编weiae付财rodeewwucddutn理政辑i.hchuatt,fia转论elcaructaaLdhil与移nnto.i高adanorn实支iweecansto小sh证付l..aomtcilLeunh研制丽T/vdsrearhcee究度wre222e]e2
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